Publié le 08/03/2011

Intervention de M. Robert Badinter, Sénateur, devant la commission des lois et règlements

Intervention de M. Robert Badinter, Sénateur, devant la commission des (...)

Maître Robert BADINTER a exposé devant la commission des lois et règlements son point de vue sur la déontologie et les conflits d’intérêts lors de la session plénière de mars 2011

« Merci Monsieur le Président pour ces paroles d’accueil et merci Madame le Rapporteur pour avoir plus précisément cadré le débat. Je salue ici les visages amis.

J’irai directement au but, vous priant de m’excuser pour un retard auquel je n’ai aucune responsabilité.

Il faut distinguer la question des codes éthiques, quels sont les principes éthiques qui doivent gouverner une société, un groupe, une association, etc … qui ne peut relever que de cette association elle-même, du problème spécifique, et je dirais plus technique mais très intéressant, des comités d’éthique, des organes chargés de dire l’éthique ou éventuellement de veiller au respect de cette éthique.
Ici je prends le soin de distinguer ces deux fonctions. Alors, c’est, je crois, sur ce deuxième sujet, c’est-à-dire « apparition, création, et fonctionnement d’un comité d’éthique » que vous souhaitiez m’entendre.

Il est vrai que j’ai l’honneur ultime avant de quitter mes fonctions au Sénat, puisque j’arrêterai le 30 septembre, d’avoir été choisi par les collègues comme président de comité déontologie du Sénat. C’est une grande première dans la mesure où dans les parlements français, il y a une sorte de réaction instinctive à l’idée qu’il y ait un comité d’éthique. On voit ça sous les traits d’un organe inquisitorial. Tout de suite on suspecte on ne sait quelle intervention à l’intérieur de la vie privée, les modèles anglosaxons terrifient. Bref, une nouvelle inquisition à l’intérieur, disons le, d’un milieu qui n’est guère enclin à le supporter. Ce n’est pas du tout ça, évidemment, qu’il faut prendre en considération.

Ici un retour en arrière est la raison pour laquelle j’ai été amené à m’intéresser particulièrement à cette question des comités d’éthique. Vous avez eu l’obligeance, Monsieur le Président, de rappeler qu’il m’était arrivé dans une vie déjà longue, de participer à l’élaboration d’un certain nombre de constitutions dans des démocraties nouvelles, notamment à l’est de l’Europe mais dans d’autres pays aussi.
Ca n’entre pas directement dans le cadre des créations constitutionnelles. C’est autre chose. J’ai été amené à m’intéresser à cette question dans un cadre très précis qui était secoué par une crise éthique formidable, c’est à dessein que j’utilise l’adjectif.
C’est le comité olympique international, immense organisation internationale. Je marque au passage que le comité olympique international gère un budget supérieur à celui de la Grèce pour une simple raison, les droits de télévision des épreuves olympiques dépassent de très loin les sommes que nous sommes habitués à considérer et évidemment le sport étant encore régi par les principes de Coubertin.

Je dis par les principes, mais dans la réalité par des intérêts que Coubertin ne pouvait prévoir. Il y a eu une crise très violente qui a secoué, après les Jeux olympiques d’hiver de Squaw Valley, le comité olympique international. Disons le franchement, on s’est aperçu qu’un réseau de corruptions et de corrompus sévissait à l’intérieur. Le choix de la ville, vous le savez, implique des intérêts immenses à partir desquels les villes qui veulent obtenir la présence des Jeux olympiques sont prêtes à tout, je dis bien, à tous les sacrifices pour convaincre les délégués qui détiennent le pouvoir de choisir qu’ils sont la ville par excellence.

Dans ce climat, un homme tout à fait remarquable dont je salue la mémoire, un grand francophone, pas un Français de l’étranger mais un étranger qui était aussi français que nous, le juge Mbaye, que quelques uns d’entre vous ont certainement connu. C’est un Sénégalais que nous avons perdu il y a quelques années.
Je disais aussi français que nous, il avait fait ses études ici, il avait exercé toutes les fonctions judiciaires les plus hautes à l’intérieur de son pays, le Sénégal. Il était président de la Cour Suprême, président de la Cour Constitutionnelle, il était passé à la Cour Internationale de Justice. C’était un passionné de sport et étant passionné de sport il avait été évidemment élu au comité directeur des Jeux olympiques.
Et, dans sa sagesse très africaine, il avait dit au président Samaranch : « la seule façon de sortir de cette orage, c’est de créer un comité d’éthique ».

Ce comité d’éthique élaborera un code éthique pour les Jeux olympiques, aussi bien pour les athlètes que pour les parties organisantes que pour le comité international et toutes les questions afférant à l’éthique devront être envoyées à ce comité qui s’avéra ainsi de lieu de réflexion et de lieu de proposition.
Ce comité, l’on m’a demandé d’y participer, ce que j’ai fait avec plaisir .
C’est là où j’ai eu l’occasion avec lui, avec d’autres, il y avait des juristes internationaux de très haut niveau y compris l’ancien secrétaire général des Nations Unies Monsieur Perez de Cuellar qui participait à ce comité d’éthique et c’est là où j’ai pu mesurer l’intérêt, à la condition d’être très prudent je le souligne, d’un tel comité d’éthique.

Je connaissais par la même occasion de mesurer leur action, comment se passent les choses dans des Etats extrêmement attachés, rigoureusement attachés au comportement éthique des parlementaires, notamment la Chambre des représentants des Etats-Unis, ça n’était pas le modèle que nous souhaitions. Le modèle inquisitorial ne m’est jamais apparu bienvenu. Non, c’est autre chose.
Si vous créez, dans une organisation comme la vôtre, un comité d’éthique composé d’un petit, j’indique cela, petit nombre de membres, ça ne doit pas se transformer en une commission parlementaire de trente ou quarante personnes, petit nombre de membres, cinq, six, maximum à mon avis huit, ne pas dépasser cela, qui représente les sensibilités diverses.

Dans le cadre du Sénat, j’y viendrai tout à l’heure, nous avons adopté le principe d’un membre par groupe parlementaire. A partir de ce moment là, les problèmes éthiques qui vont se poser inévitablement dans la vie d’une grande organisation comme la vôtre mais aussi bien dans une assemblée parlementaire, peuvent être résolus grâce à l’intervention du comité d’éthique d’une façon très souple et très efficace. Je m’explique :

Il ne faut pas que le comité ainsi créé dispose lui-même de pouvoirs de sanction. Il est un organe, qui est un organe chargé de formuler, à l’usage du bureau, d’abord les principes éthiques, ou de répondre aux questions éthiques générales que peut être amené à se poser le bureau d’une telle organisation.

On parle de conflits d’intérêt, normal de dire : « nous avons un comité déontologie, consultons-le sur tel ou tel problème, tel ou tel aspect des conflits d’intérêt ». Et, d’une façon abstraite le comité réfléchit, analyse, voit les exemples de droit comparé et livre sa proposition au bureau.

Et c’est le bureau, l’organe de décision qui décide d’adopter ou de modifier la proposition faite par le comité d’éthique voire de la rejeter mais en tout cas, sa réflexion s’enrichit et quelque fois, part de cette proposition du comité d’éthique qui lui-même à cet instant ne travaille que sur les principes. Ainsi avons-nous été amenés après la création du comité de déontologie à formuler les principes très généraux, j’insiste sur ce point, qui doivent être la règle morale du jeu s’agissant d’une assemblée parlementaire : quels sont les principes éthiques qui doivent gouverner la vie parlementaire ?

Je marque ceci « la vie parlementaire » à l’exclusion de la vie privée. Compte tenu de la sensibilité de nos concitoyens mais aussi compte tenu de nos traditions et aussi de nos usages les problèmes d’ordre privé ne relèvent pas des comités d’éthique d’organisations ou d’institutions comme les assemblés parlementaires. Ce qui se passe entre Monsieur X et Madame Y ne nous regarde pas. Cela est l’affaire de Monsieur X ou de Madame Y, de leur conjoint ou de leur pacsé, ça n’est pas l’Affaire, sauf si nous entrons dans un cadre tout à fait différent qui sera un cadre pénal et là évidemment ça ne regarde plus non plus le comité d’éthique.

Des problèmes en consultation faite par le bureau, on dit : « Voilà, sur telle question d’ordre général, quelles sont vos suggestions ? ». Le comité éthique répond en se penchant sur le problème et en formulant des recommandations. Reste au-delà de ce que j’appellerai la création d’un code de principes éthiques.
Souvent ce qui m’est toujours apparu préférable à l’énoncé des principes abstraits sont la création d’un corpus, c’est-à-dire que vous répondez à une question précise, puis à une seconde, puis à une troisième, comme cela se passe dans la Common Law traditionnelle, et au bout d’un certain temps vous avez un corps de principes plus souple et plus susceptible d’être adapté que si vous aviez une longue discussion au préalable, tant à former, comme c’est le cas par exemple de la Chambre des représentants aux Etats-Unis, un code éthique qui fait deux cent trente articles.

Le temps que vous ayez fini de débattre des deux cent trente articles, il se sera écoulé trois ou quatre sessions. Non. Vous demandez l’avis sur tel problème éthique.

S’agissant maintenant des cas particuliers, à propos des règles ainsi formulées ou des avis ainsi donnés comme on peut s’interroger sur un manquement éthique éventuel, nous avons été extrêmement soucieux, et moi j’étais à cet égard très ferme car il ne faut pas donner à un comité d’éthique le pouvoir d’autosaisine.
Il n’est pas le gendarme acharné à trouver ce qu’il peut y avoir comme infraction commise dans le cadre de la vie du Parlement ou de l’association.

Il n’est pas là pour en effet conduire, de sa propre initiative des enquêtes. On voit tout de suite les réactions que ça engendrerait de dire les excès qui pourraient être commis.

C’est seulement le bureau qui éventuellement se saisit de sa propre initiative ou bien le bureau qui est saisi par une plainte d’un autre parlementaire (cela peut arriver dans le cadre d’un conflit à propos du règlement de tel ou tel marché dans une collectivité territoriale).
C’est seulement le bureau qui est saisi des cas qui va alors saisir la commission de déontologie, ici du comité d’éthique. A cet instant là, le comité d’éthique va alors examiner si en effet le problème est recevable, et ensuite le comité d’éthique va procéder à l’audition, car il a la capacité de le faire, de la personne a propos de laquelle la question est posée et éventuellement de telle ou telle autre personne qui peut éclairer son opinion.

Le comité d’éthique peut aussi demander à avoir accès à des documents internes au Sénat, éventuellement peut demander aux administrations, chacun pense aux administrations fiscales, telle ou telle précision.
Tout ceci doit être conduit dans une règle de secret absolu. Une fois ces investigations terminées, mais il n’a pas le droit d’envoyer un mandat de perquisition, on a une réunion du comité qui formule une simple proposition.

Il ne décide pas, pas plus qu’il ne s’autosaisit, pas plus qu’il n’est le gendarme permanent de l’institution, il n’a le pouvoir de décision. Il n’a que le pouvoir de formuler des recommandations en disant : « le comité considère qu’ici, il y a un manquement aux principes éthiques d’intégrité, de dignité », peu importe. Ceci considéré, le comité donne son avis sur une éventuelle mesure, une sanction qui peut intervenir. A ce moment là, le bureau décide, et le bureau décide comme il l’entend selon la recommandation, en écartant la recommandation, en allant au-delà de la recommandation. C’est lui l’organe souverain.
Alors, si j’ai évoqué ce parcours, c’est parce qu’à le voir mis en œuvre dans des conditions, je le répète, très brûlantes s’agissant d’un organe international considérable comme le comité olympique, j’ai pu mesurer comme Mbaye et les personnalités qui composaient le comité d’éthique, les avantages de ce système.

Du point de vue du bureau, du président, de ses coadjuteurs, ça permet de créer ce qu’il y a de plus favorable pour faire tomber une tension, un circuit de dérivation autorisé.

Le président est saisi d’un fait qui met en cause l’éthique d’un collègue. C’est une situation qui n’est pas commode pour le président et pour ceux qui composent le bureau. Plutôt que de commencer eux-mêmes les investigations, on nomme un rapporteur à ce moment dont la tâche est encore plus désagréable, on saisit un organe qui est indépendant par sa composition du bureau lui-même composé de personnalités dont le choix a été approuvé.

C’est eux qui vont avoir à mener l’enquête et à formuler un avis. Pendant ce temps là, la vie continue comme on dit, le comité olympique international, pour ne parler que de lui, continue ses activités. Mais très rapidement, car ces affaires doivent aller très vite, vient l’avis délibéré par le comité. Comme ce n’est pas le comité qui va décider, lui-même est à l’aise dans la conduite de son information et dans la discussion de ses recommandations. Je dirais que d’une certaine manière il y a là une qualité abstraite tout à fait différente de la comparution devant un organe juridictionnel. On s’interroge : est ce que véritablement il y a là un conflit d’intérêt ? Oui il y a un conflit d’intérêt.

Critique que l’on peut formuler : il apparaît que ici Monsieur X ou Madame Y ont été légers, imprudents, quelques fois ça peut aller au-delà, et enfin quelles conséquences en tirer ? Premièrement, concernant la situation elle-même, comment y remédier ?
Deuxièmement, concernant les principes, comment les rappeler à la faveur d’un avis ou d’une sanction ?

Le comité est d’autant plus à l’aise qu’il ne fait qu’une recommandation. Donc, il délibère en toute liberté.
Ensuite, au bureau auquel arrive cet avis de se décider mais le bureau aussi à cet instant là est dans une situation infiniment plus confortable.

Les sages du comité d’éthique ont estimé qu’il y avait un manquement à la déontologie, après tout nous les avons choisi pour cela donc nous allons suivre leur opinion. On peut aussi ne pas la suivre mais on la suit communément.

A ce moment là, vous avez le circuit de dérivation pour dire : « Ah oui en effet, nous avons un comité d’éthique, ce comité d’éthique a formulé un avis, nous considérons que cet avis est sage ».
En ce qui concerne la décision, éventuellement nous la tempérons ou nous la modifions mais il est, en quelque sorte, couvert.
Donc la dissociation ici entre la partie « avis abstrait formulé par le comité d’éthique » et l’instance de décision, cet équilibre naît de lui-même en évitant cette situation très difficile où on est à la fois celui qui instruit et celui qui juge, s’agissant notamment de collègues.
Et c’est pourquoi on est arrivé assez aisément, ça nous a pris à peu près six mois, un an, à épurer complétement, très discrètement toutes les questions éthiques qui s’opposaient dans le cadre du comité olympique.

C’était très important et chacun appréciait le résultat. Et le bureau, et le président Rogge.

La question ne s’est plus posée par la suite. Et les membres du comité d’éthique qui ont été amenés à réfléchir eux-mêmes sur des problèmes très intéressants, comme c’est le cas à chaque fois que nous avons des problèmes qui se posent et que l’on n’a pas prévu la plupart du temps. L’on n’imagine pas ce que l’on peut trouver.
Après avoir connu cette expérience, et je terminerai là-dessus, quand il y a eu quelques bourrasques qui sont venues comme ça secouer un peu le vieux navire caréné de la rue de Vaugirard, j’ai eu l’occasion comme cela de m’entretenir avec le président Larcher, il m’a dit : « Vous savez, je pense que même si c’est novateur au regard des usages parlementaires, du moment que ça reste à l’intérieur et que ce ne sont pas des personnalités extérieures de la maison mais des personnalités choisies par les différents groupes, ça sera très utile pour le bureau, ça sera très utile pour l’avenir », ça prendra quelques temps mais nous ne sommes pas au Sénat par définition pressés, ça ne prendra pas non plus trop de temps et ça permettra de résoudre peu à peu tous les problèmes et on s’y habituera tout naturellement.
On dira : « Tiens, on va prendre l’avis du comité d’éthique en amont avant que la question se pose, c’est mieux. En aval, si la question jaillit ». De toute manière, cela améliorera grandement le climat.
C’était également l’avis de Monsieur Laurent qui était préoccupé aussi et à partir de là, sans difficulté aucune on a créé cette instance qui a le mérite, à mes yeux, d’être la première dans l’histoire parlementaire française.

J’ai eu l’occasion de m’en entretenir sur le problème lui-même comme je le fais aujourd’hui avec plaisir devant vous, avec le Président de l’Assemblée Nationale qui s’interrogeait.
Il semblerait, dirais-je que, les temps ne soient pas mûrs.
Il est difficile, vous le savez, de modifier des sensibilités qui sont ici presque séculaires. Ce qui prouve que le Sénat est en pointe, comme d’habitude, ainsi j’ai l’occasion de le dire.
J’ajoute enfin que la règle, capitale je le dis mais je ne saurai jamais assez insister là-dessus, qui brise avec les sensibilités parlementaires, c’est la loi du silence, l’obligation du secret que les magistrats connaissent.

Tous ceux qui ont exercé les fonctions juridictionnelles la respectent. Je peux marquer que dans les neuf ans où j’ai eu l’honneur de conduire les travaux du Conseil Constitutionnel, il n’y a jamais eu une fuite sur les délibérations du Conseil, jamais.

Je prenais toujours le soin de rappeler aux membres du Conseil que nos destins étaient communs et liés et que si d’aventure, il commençait à y avoir des fuites sur les positions des X et des Y au cours du délibéré, un autre le ferait et nous coulerions tous ensemble. Et par conséquent, la leçon étant très bien comprise par des hommes et des femmes de qualité, jamais il n’y a une indiscrétion.
Il faut savoir qu’il y a des activités dans lesquelles le silence est non seulement d’or mais est un impératif catégorique.
Et ce domaine là, particulièrement parce que ce qui est en cause au-delà des principes généraux, ce sont des réputations, et comme chacun sait, ça se flambe très rapidement.

On ne saurait trop à cet égard recommander aux membres à venir l’obligation de secret. Mais pour le reste je n’hésite pas, je pense que ce type d’institutions peut rendre la condition d’être maniées avec prudence et à la condition que ceux qui y participent sachent exactement les limites de leur action et le secret de leurs délibérations peut rendre de grands services dans les temps où nous sommes, et où bizarrement la nation semble d’un seul coup singulièrement affamée d’éthique.

Je marquerai au passage avec un demi sourire que devant cette soif d’éthique, ce que je trouve tout à fait heureux, je ne peux pas m’empêcher de considérer que les mêmes, je veux dire par là nos concitoyens qui nous élisent et qui réclament une vertu exemplaire de la part de leurs représentants, ce que je trouve pour ma part tout à fait légitime, réélisent avec constance des représentants qui ont eu à connaître des rigueurs judiciaires.

Ce qui fait que je m’interroge sur l’extraordinaire contradiction entre la soif d’éthique et le choix des élus. Nous laisserons cette réflexion sociologique de côté.

Alors, bien entendu Monsieur le Président, c’est avec plaisir que je répondrai à vos questions. »