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Historique

La question de la représentation politique des Français établis hors de France, que ce soit dans les anciennes colonies ou dans des pays étrangers, est aussi ancienne que celle qui intéresse les Français de la métropole. Déjà, durant la convocation des États généraux en 1789, s’était posé le problème de la citoyenneté lors de l’examen en validation de l’élection des 17 députés élus, choisis ou autoproclamés outre-mer.

A - La constitution du 27 octobre 1946

La Constitution du 27 octobre 1946 (IVème République) stipule que le nouveau Parlement comprendra une Assemblée nationale et un « Conseil de la République » (nom que le Sénat devait porter jusqu’en 1958) et qu’au sein de ce dernier, les « Français de l’extérieur » seraient représentés. L’Assemblée nationale, chargée de préciser les modalités de cette représentation, décida, par une résolution du 13 décembre 1946, que trois sièges de « conseillers de la République » (sur 320) seraient confiés à des personnalités représentant respectivement nos compatriotes résidant en Europe, en Amérique et en Asie-Océanie (l’Afrique, de son côté, faisait l’objet de dispositions particulières donnant une large place aux élus des colonies et des protectorats français).

Cependant, les Français de l’étranger disposaient à Paris d’une autre représentation, celle constituée par les quatre grands organismes rassemblant depuis une vingtaine d’années les forces vives de la présence française dans le monde : l’Union des chambres de commerce françaises à l’étranger, la Fédération des professeurs français à l’étranger, la Fédération des anciens combattants français résidant hors de France et l’Union des Français de l’étranger (UFE, fondée en 1927). Ces quatre organismes demandèrent d’avoir le droit, au moins, de présenter leurs candidats à l’Assemblée nationale lors de la désignation des Conseillers de la République et, surtout, que les citoyens français résidant réellement à l’étranger puissent faire entendre leurs voix. Dans ce but, ils suggéraient qu’un « conseil supérieur », composé en majorité d’élus à l’extérieur, soit créé par le Ministère des Affaires Etrangères.

Cette revendication fut entendue par Robert Schuman, alors Président du Conseil, et son Ministre des affaires étrangères Georges Bidault, qui signaient le 7 juillet 1948, un décret instituant le Conseil supérieur des Français de l’étranger (CSFE).

B - Le Conseil supérieur des Français de l’étranger

Le premier Conseil supérieur se composait de 55 membres : 8 membres de droit (les trois sénateurs-conseillers de la République, le président et le directeur de l’UFE, les présidents des chambres de commerce, des professeurs et des anciens combattants), 42 élus et 5 membres désignés par le Ministre des Affaires étrangères, « choisis parmi les personnalités françaises jouissant d’une compétence reconnue dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l’étranger ».

Les premières élections au CSFE eurent lieu au printemps de 1950 dans 70 pays d’Europe, d’Amérique, d’Asie et d’Océanie, selon les modalités fixées par l’arrêté ministériel du 10 décembre 1949 signé par Robert Schuman. Deux idées étaient à la base de cet arrêté : mieux connaître nos compatriotes expatriés en exigeant leur immatriculation dans les consulats, et encourager leur regroupement en demandant qu’ils soient membres d’une association ou d’un « organisme » français pour pouvoir voter. Ce double critère, et le système électoral mis en place, devaient rester en vigueur jusqu’en 1982.

Les élections se déroulaient alors en deux temps. D’abord au sein des associations, chaque organisme reconnu désignait des délégués selon la règle suivante : un pour moins de 50 membres, deux de 50 à 100 membres, un supplémentaire pour 100 membres ou fraction de 100. Le collège électoral ainsi composé élisait ensuite le ou les représentants au CSFE dans les mêmes conditions que les collèges sénatoriaux en France : majorité absolue au premier tour, majorité relative au second.

L’article 24 de la Constitution du 28 septembre 1958 précise que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». Deux ordonnances sont promulguées, le 15 novembre 1958 et le 4 février 1959, pour organiser cette représentation et donner de nouveaux statuts au CSFE qui désormais, tout en gardant son rôle consultatif, fait fonction de collège électoral unique pour l’élection des Sénateurs de l’étranger. Le nombre de ceux-ci passe de trois à six, deux représentant l’Europe et l’Amérique, un l’Asie-Océanie et trois l’Afrique, qui fait son entrée au CSFE. Le CSFE est donc divisé en trois sections pour les élections sénatoriales du 23 avril 1959. Le CSFE comptait alors 84 membres élus, et il apparaît nettement que l’Europe et l’Amérique sont sous-représentées par rapport à l’Afrique. Le nombre des Sénateurs sera donc augmenté à neuf pour les élections de 1962.

Mais la première véritable réforme du CSFE n’interviendra que bien plus tard. C’est ainsi que la loi du 7 juin 1982 instaure notamment l’élection au suffrage universel des délégués au CSFE qui n’est plus composé de personnalités désignées (à l’exception de 21 membres choisis pour leur compétence, mais sans droit de vote sénatorial), et l’élection des 12 Sénateurs par les seuls membres élus du CSFE.

C - La création de l’Assemblée des Français de l’étranger

L’abstentionnisme important constaté lors des élections de 1997 (24% de participation) et de 2000 (19%) avait conduit à la création, en septembre 2000, d’une commission temporaire chargée de la réforme du CSFE. Le rapport final de cette commission, adopté à l’unanimité en session plénière et remis au Ministre en septembre 2003, proposait notamment un certain nombre de mesures dont plusieurs ont été prises en compte par un décret et un arrêté en date du 25 août 2003 (nouvelle composition de l’ex-« bureau permanent » devenu « bureau », nouvelle structure de chaque commission permanente, élection des trois vice-présidents par les seuls 150 membres élus, création d’une commission de l’Union européenne, caractère public des séances). La loi n° 2004-805 du 9 août 2004 créant l’Assemblée des Français de l’étranger est venue compléter le nouveau dispositif en :

  • changeant l’appellation du CSFE en « Assemblée des Français de l’étranger ». Loin de n’être qu’un effet sémantique, cette dénomination traduit la reconnaissance de la collectivité publique des Français établis hors de France.
  • réduisant de 20 à 12 le nombre des personnalités désignées, qui n’auront plus que voix consultative, sur la base d’une liste préalablement arrêtée de fonctions. Cette diminution exprime le souhait, à terme, de transformer l’Assemblée en une institution uniquement composée d’élus, présidence comprise.
  • révisant la carte électorale, en prenant notamment en compte les évolutions démographiques des communautés françaises à l’étranger. Le nombre de Conseillers élus est ainsi passé progressivement, lors des derniers renouvellements triennaux de juin 2006 et juin 2009, de 150 à 155 (y compris le représentant de la communauté française d’Andorre qui est aussi élu) et le nombre des circonscriptions fut porté de 48 à 52.

D - L’Assemblée des Français de l’Etranger (AFE) : 2004-2014

Présidée par le ministre des Affaires étrangères, l’Assemblée des Français de l’étranger était composée de 190 membres :

  • 155 conseillers élus pour 6 ans au suffrage universel direct dans 52 circonscriptions couvrant le monde entier.
  • 11 députés, membres de droit, élus par les Français établis hors de France la première fois aux élections législatives de 2012.
  • 12 sénateurs des Français établis hors de France, membres de droit, élus par moitié pour 6 ans par les 155 conseillers à l’AFE et les 11 députés.
  • 12 personnalités qualifiées désignées par le ministre des affaires étrangères, pour 6 ans, en raison de leur expertise dans les questions concernant les intérêts de la France à l’étranger.

La loi assignait à l’Assemblée des Français de l’étranger une mission de conseil du gouvernement. Son président, le ministre des Affaires étrangères définissait les objectifs et les priorités de l’assemblée. Il était secondé par trois vice-présidents élus par les 155 membres élus. Ce collège des vice-présidents avait une mission de réflexion, de proposition, d’animation et de communication. Il mettait en œuvre les travaux de l’assemblée et rendait compte au Président

Le bureau (33 membres), composé du président, des trois vice-présidents de l’Assemblée, des présidents, vice-présidents, secrétaires et rapporteurs généraux des commissions permanentes ainsi que des présidents de groupes, assurait la continuité des travaux pendant l’intersession.

Les membres étaient répartis au sein de cinq commissions spécialisées permanentes (affaires culturelles, enseignement et audiovisuel ; affaires sociales ; finances et affaires économiques ; lois et règlements ; Union européenne), deux commissions temporaires (anciens combattants ; sécurité des Français établis hors de France) et en groupes politiques.

L’Assemblée des Français de l’étranger était essentiellement « chargée de donner au gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l’étranger ». Mais il ne s’agissait pas d’avis préalables. Elle jouait pratiquement le rôle d’un conseil économique et social spécialisé. Elle pouvait être saisie par le gouvernement ou intervenir de son propre chef.

Les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger veillaient à assurer, en leur qualité d’élus représentatifs des diverses communautés françaises à l’étranger, la défense des intérêts des Français expatriés. Ils analysaient les questions relatives à l’enseignement des Français à l’étranger, à leurs droits, leur situation sociale ou encore leurs problèmes économiques ou leur fiscalité. Ils émettaient des vœux, des avis et des motions pour orienter l’action de l’administration. Ils interpellaient celle-ci par des questions écrites et des questions orales lors des réunions de l’assemblée plénière et du Bureau.

Les députés et sénateurs relayaient les propositions, les motions, les résolutions et les vœux auprès du Parlement, et du Conseil économique, social et environnemental. Les parlementaires, membres de droit de l’Assemblée des Français de l’étranger pouvaient déposer des propositions de lois ou des amendements à la législation prenant en compte les aspirations des Français établis dans le monde.

Les conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger constituaient, avec les députés des Français de l’étranger, le collège électoral des Sénateurs représentant les Français établis hors de France.

E - La réforme de l’AFE – loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 a réformé profondément la représentation politique des Français établis hors de France. Son objectif est triple :

  • offrir aux Français établis hors de France une représentation de proximité en créant des conseils consulaires auprès de chaque ambassade pourvue d’une circonscription consulaire et de chaque poste consulaire ;
  • rénover le fonctionnement, les structures et les pouvoirs de l’Assemblée des Français de l’étranger ;
  • élargir le collège électoral des douze sénateurs représentant les Français établis hors de France.

1.- La création des conseils consulaires :

Les conseillers consulaires sont élus au suffrage universel, pour 6 ans, dans 130 circonscriptions. Ils sont au nombre de 443 (arrêté du 21 janvier 2014). Ils sont membres de droit des conseils consulaires et ont une voix délibérative. Ils sont consultés sur les sujets concernant les Français établis dans la circonscription, notamment la protection sociale et l’action sociale, l’emploi, la formation professionnelle et l’apprentissage, l’enseignement français à l’étranger et la sécurité. Les conseils consulaires se substituent aux actuels comités et commissions* consultatifs locaux.

Le chef de poste diplomatique ou consulaire ou son représentant, préside le conseil consulaire et lui présente chaque année un rapport sur la situation de la circonscription consulaire et sur les actions menées dans ses domaines de compétence. Il est assisté par un vice-président élu par et parmi les membres élus du conseil.

Lorsque les circonstances locales ou le faible nombre de personnes inscrites au registre des Français établis hors de France le justifient, un conseil consulaire peut être compétent pour plusieurs circonscriptions consulaires.

2.- Une Assemblée des Français de l’étranger rénovée

Les 90 conseillers à l’AFE sont élus par les 443 conseillers consulaires pour un mandat de 6 ans dans 15 circonscriptions (Loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013).

Le président de l’AFE est élu par et parmi ses membres à la majorité absolue pour une durée de 6 ans.

Chaque année le gouvernement présente à l’Assemblée un rapport sur la situation des Français établis hors de France. L’AFE est désormais consultée sur les dispositions du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale intéressant les Français résidant à l’étranger.

3.- L’élargissement du collège électoral des sénateurs représentant les Français de l’étranger

Le collège électoral des sénateurs est désormais composé de 534 grands électeurs, c’est-à-dire 443 conseillers consulaires, 68 délégués consulaires (élus le même jour que les conseillers consulaires et dont la fonction unique est de participer à l’élection des sénateurs), 11 députés et 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France.


* Comité consulaire pour l’emploi et la formation professionnelle (CCPEFP), comité consulaire pour la protection et l’action sociale (CCPAS), comité de sécurité, commission locale des bourses scolaires.

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